Akson: Svarene finner vi sammen

Direktoratet for e-helse har på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet gjennomført et forprosjekt for helhetlig samhandling og felles kommunal journal (Akson). Sentralt styringsdokument ble oversendt 29. februar 2020. 

Nasjonalt e-helsestyre, som styringsgruppe for Akson forprosjekt, ga i møte 27. februar sin tilslutning med kommentarer til hovedinnretningen i styringsdokumentet. Allerede da Nasjonalt e-helsestyre stilte seg bak anbefalingene i forprosjektrapporten var det klart at det gjenstår viktige spørsmål knyttet til anbefalingene i rapporten. Kommunesektorens representanter hadde en supplerende uttalelse til vedtaket som ble gjort.

Et utvalg kommuner, KS, Helse- og omsorgsdepartementet og Direktoratet for e-helse har i vår samarbeidet om å behandle de uavklarte spørsmålene.

Den supplerende uttalelsen til vedtaket er gjengitt under, sammen med en kommentar om hva som er status for avklaringer.

1. Representantene for kommunesektoren mener i tråd med tidligere standpunkter, at det vil redusere risikoen for tiltaket vesentlig om gjennomføringen organiseres som ett selskap med staten som majoritetseier, med utgangspunkt i eksisterende virksomhet. Det tas til etterretning at organisering i to virksomheter og to programmer foreslås lagt til grunn for realisering av tiltaket. Det presiseres at den videre prosessen med forankring og tilslutning må ta hensyn til denne innretningen.

Det har vært en føring i arbeidet fra Helse- og omsorgsdepartementet at Akson ikke skal endre den grunnleggende ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, og at ansvaret for å ha journalløsninger fortsatt skal ligge hos den enkelte helse- og omsorgsvirksomhet i kommunene. Videre har det vært en føring at ansvaret for anskaffelsen(e) av felles kommunal journalløsning skal ikke ligge i statsforvaltningen.

Denne grunnleggende ansvarsdelingen mellom stat og kommune medfører at ansvaret for realiseringen av felles kommunal journalløsning og steg 1 i utviklingsretningen for samhandling er anbefalt å ligge i ulike virksomheter. Det er også anbefalt å dele organiseringen av gjennomføringen i to ulike programmer, programmet Akson journal og programmet Akson samhandling. Anbefalingen om delingen er blant annet knyttet til ulikheter i ansvarsplasseringen for realiseringen av Akson, samt ulike finansieringsmodeller og aktørbilder. Felles kommunal journalløsning berører kommunene, mens steg 1 i utviklingsretningen for samhandling berører alle aktører i helse- og omsorgstjenesten. 

Ulikheter knyttet til aktører og interessenter, ansvarsforhold og finansieringsmodeller ledet til anbefalingen om å organisere gjennomføringen i to programmer, Programmet Akson journal og Programmet Akson samhandling. 

De to anbefalte programmene har flere grensesnitt og avhengigheter og for å sikre helhetlig styring og koordinering skal det derfor etableres et samarbeid og avtalestrukturer mellom programmene. I videre arbeid vil dette bli ytterligere konkretisert.

2. Selv om det har vært nedlagt et betydelig arbeid gjennom forprosjektet, gjenstår det fremdeles viktige avklaringer som med utgangspunkt i styringsdokumentet må ivaretas av nasjonale myndigheter i samarbeid med sektoren. Kommunesektorens representanter i styringsgruppen for Akson viser til kapittel 7 i sentralt styringsdokument og understreker særlig at følgende områder ivaretas etter overlevering av styringsdokumentet (i parallell med KS2):

Forprosjektet har lagt til grunn oppstart av tiltaket felles kommunal journalløsning og steg 1 i utviklingsretningen for samhandling i 2021. Frem til eventuell oppstart av tiltaket vil det imidlertid pågå flere prosesser og aktiviteter med relevans for tiltaket som er beskrevet i kapittel 7 i sentralt styringsdokument. 

A. Utredning av rammebetingelser for organisering av kommunal side samt eier og styringsmodell for virksomheten Akson journal med utgangspunkt i en stegvis tilnærming. I denne sammenhengen må også egnet selskapsform i ulike faser vurderes. Det må beskrives strategi for selskapsetableringen som reduserer risiko for både etableringen og gjennomføringen av tiltakene selskapet har ansvar for, og legges en tidsplan for dette. Forpliktelse for deltagelse i selskapet fra kommunenes side kan tidligst gis når utredninger og rammebetingelser er avklart. Plassering av dataansvar og eierskap til data samt konsekvensene av dette skal belyses særskilt.

I april 2020 ble det nedsatt en styringsgruppe for forberedelser til etablering av selskapet Akson journal. Styringsgruppen består av representanter fra Oslo, Bærum, Stavanger, Kristiansand, Bodø, Bergen og Vinje kommune, samt KS og Helse- og omsorgsdepartementet. Styringsgruppen har gjennom våren 2020 startet drøftinger av sentrale spørsmål i forberedelsene til etablering av selskapet Akson journal. Styringsgruppen skal innen 3. juli 2020 overlevere et notat til Helse- og omsorgsdepartementet som redegjør for status i forberedelsesarbeidet som minimum skal omfatte:

1. Styringsgruppens tilslutning til anbefalingene i sentralt styringsdokument for Akson, herunder føringer gitt fra Helse- og omsorgsdepartementet (overordnet føringer i intensjonserklæringen).
2. Foreslå ulike tilknytningsformer til selskapet (f.eks. stegvis eierskap), jf. intensjonserklæringen.
3. Anbefaling fra styringsgruppa om det er ønskelig med staten på eiersiden av selskapet og aksept for statens minoritetspost. Ved et ønske om en statlig eierandel legges det til grunn at kommunene stiller seg bak statens forutsetning om at selskapet etableres som et aksjeselskap og at statens eierandel er minst mulig og ikke stor nok til å gi staten negativ kontroll.
4. Drøfte formål og overordnede eierspørsmål, spesielt med hensyn til stegvis tilnærming, inklusive alternative selskapsformer og eiermodeller.
5. Foreløpig vurdering av risiko, kritiske forutsetninger og gjensidige avhengigheter for virksomheten, inklusive bemanning av virksomheten.
6. Styringsgruppens tilslutning til omfang, ansvar og tidsplan for gjenværende forberedelsesarbeid, avklare leveranser frem til selskapsetablering.
7. Styringsgruppens intensjon om å delta i det videre forberedelsesarbeidet, med formål om å etablere "Selskapet Akson journal" i 2021, forutsatt nødvendige politiske vedtak.
8. Tidspunkt for selskapsetablering.
9. Ledelse av styringsgruppa i fase 2.

Styringsgruppen vil fortsette å jobbe med sentrale problemstillinger knyttet til selskapsetableringen høsten 2020, og herunder konkretisere hvilke løsninger man bør anbefale. Dersom kommunene ønsker det, kan staten ved Helse- og omsorgsdepartementet inngå på eiersiden av selskapet, gitt at Stortinget gir sin tilslutning til statlig eierskap. Et statlig medeierskap forutsetter at selskapet etableres som et aksjeselskap. Dette utelukker ikke at det på sikt kan være aktuelt med andre selskapsformer. Mulige alternative selskapsformer på sikt med tilhørende risikovurderinger skal utredes høsten 2020.  

Plassering av dataansvar og eierskap til data ligger inne i det pågående arbeidet med å sikre hjemmelsgrunnlag for nasjonal pasientjournal. Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere behovet for særlig regulering av dataansvaret. Helseplattformen og Direktoratet for e-helse har bidratt med vurderinger til arbeidet. I tillegg er det avholdt møte med KS om pågående juridisk arbeid, deriblant dataansvar og eierskap til data. 

B. Etablering av felles og samlet styring av tiltaket må utredes nærmere. Herunder nasjonal styringsmodell for samhandling fra tidlig 2020 for å sikre synergier av pågående samhandlingsaktiviteter som må ivareta avhengigheter for realisering av Akson journal.

En sammenhengende helse- og omsorgstjeneste forutsetter nasjonal koordinering, styring av e-helseutviklingen og felles innsats om nasjonale digitaliseringstiltak. I det sentrale styringsdokumentet pekes det på behov for en forpliktende styringsmodell for å realisere målbildet for samhandling. For at målbildet skal realiseres er det nødvendig at utviklingen i Akson koordineres med andre pågående prosjekter og tiltak. Direktoratet for e-helse har med bakgrunn i blant annet dette, igangsatt et arbeid med å gjennomgå dagens nasjonale styringsmodell og vurdere behov for justeringer. Direktoratet for e-helse vil være eier av programmet Akson samhandling og Norsk Helsenett SF vil fortsatt være eier av nasjonale samhandlingsløsninger.

Direktoratet for e-helse har også satt i gang et arbeid med å utarbeide et veikart for nasjonale e-helseløsninger. Veikartet vil være et viktig grunnlag for å vurdere hvilke prosjekter i nasjonal e-helseportefølje som må ses i sammenheng med Akson. Veikartet vil synliggjøre effekter av å ta i bruk nasjonale e-helseløsninger før innføring av Helseplattformen og Akson, og vil peke på forutsetninger og avhengigheter mellom Akson, Helseplattformen og øvrige nasjonale e-helseløsninger. Veikartet skal oversendes Helse- og omsorgsdepartementet 1. november 2020. 

C. Utrede og anbefale omforente finansieringsmodeller som understøtter rettferdig og bærekraftig fordeling av risiko, kostnader og gevinster mellom stat og kommune, og at tidsbildet for hvordan tiltaket treffer deltagende kommuner økonomisk tydeliggjøres.

Den overordnede kostnadsfordelingen mellom stat og kommune er beskrevet i det sentrale styringsdokumentet for tiltaket og innebærer at felles kommunal journalløsning finansieres av kommunene, men at staten finansierer programaktiviteter og myndighetsoppgaver. Dette innebærer at staten dekker om lag 95 prosent av de betalbare investeringskostnadene knyttet til felles kommunal journalløsning de to første årene etter at selskapet er etablert. Hvordan kostnadene som skal dekkes av kommunene skal fordeles mellom de ulike kommunene, samt hvordan kostnadene skal finansieres, er sentrale spørsmål i forberedelsesarbeidet til selskapsetablering som er igangsatt våren 2020 og som vil fortsette høsten 2020, jf. kommentar til punkt A.

D. Utarbeide referansearkitektur for informasjonssikkerhet og personvern i kommunesektoren som rammebetingelse for realisering av helhetlig samhandling og felles kommunal journal.

Referansearkitektur for informasjonssikkerhet og personvern vil være viktig i forbindelse med anskaffelsesprosessen. I forberedelsesarbeidet til selskapsetableringen vil det utover høsten jobbes videre med hvordan roller og ansvar for informasjonssikkerhet og personvern skal operasjonaliseres i styringsmodellen for felles kommunal journal. Videre vil Programmet Akson journal, med selskapet Akson journal som eier, utarbeide sikkerhetskrav ifm. utarbeidelsen av konkurransegrunnlagene. Dette vil ta utgangspunkt  i en referansearkitektur for informasjonssikkerhet og personvern som KS sammen med kommunene vil utarbeide.  

E. Utarbeide felles kommunikasjonsplaner som legger til rette for bred forankring i kommunesektoren politisk og administrativt, og som understøtter og motiverer til signering av intensjonsavtalene.

Direktoratet for e-helse har samarbeidet med KS og Helse- og omsorgsdepartementet om kommunikasjonstiltak og forankringsprosess i forbindelse med innhenting av intensjonserklæringene. KS har utarbeidet et omfattende materiale som er tilgjengelig på deres nettsider, som støtte til kommunene i behandling av intensjonserklæringen. Støttematerialet omfatter blant annet bakgrunnsmateriale, svar på ofte stilte spørsmål, presentasjon og momenter til saksfremlegg.

Det er avholdt et digitalt stormøte og  flere webinarer knyttet til sentrale temaer som blant annet intensjonserklæringer, kostnadsestimater, arkitektur og samfunnsøkonomisk analyse. Spørsmål som er stilt på disse webinarene med svar er også tilgjengeliggjort. Regionale kontaktpersoner i kommunesektoren har bistått kommuner i behandlingen av intensjonserklæringene. 

KS og Norway Health Tech, med bidrag fra Direktoratet for e-helse, har også gjennomført et leverandørmøte. 

Det var planlagt flere regionale samlinger med politisk deltagelse for å spre informasjon og kunnskap om tiltaket, men grunnet korona-situasjonen har dette ikke vært mulig å gjennomføre.